Melihat pelayanan publik secara manajerial tidak cukup berhenti pada pemahaman tentang apa itu pelayanan publik dari sudut pandang disiplin ilmu tertentu, apakah itu ekonomi, ilmu politik, maupun kajian legislatif. Tetapi memerlukan upaya untuk menjelaskan keseluruhan sistem dimana PelayananPublik berlangsung, yakni interaksi antara negara dan warganya. Demikian juga pelayanan publik bisa dilihat sekurangnya dari dua sisi, dari pihak pemberi pelayanan dan sisi lain adalah kualitas dilihat dari sisi penerima layanan. Perkembangan pemahaman ini tidak berbeda dengan perkembangan pengukuran kualitas layanan di dunia usaha, para pakar semakin lama semakin memusatkan perhatian untuk mengukur kualitas tidak lagi pada proses pembuatan (delivery) pelayanan tetapi melihat pada manfaat atau kenikmatan yang dinikmati oleh para penerima layanan (pelanggan atau warga).

Dalam bangun konseptual maka proses internal dilihat sebagai variabel yang bisa dikendalikan, sedangkan tingkat kepuasan penerima layanan dilihat sebagai suatu hal yang sedang diusahakan penjelasannya. Model analisis yang dibangun mengaitkan ketepatan proses sebagai hal yang tidak secara deterministik menentukan kualitas layanan. Kualitas layanan dilihat sebagai hasil interaksi pengguna dengan pelayanan yang diterimanya, dengan segala harapan dan pengalaman yang sebelumnya telah dimiliki oleh pengguna itu sendiri.